A gestão dos Resíduos Sólidos Urbanos – RSUs, devido à sua complexidade e estrutura, apresenta grande necessidade de recursos financeiros, seja para investimentos – compra de caminhões, instalação dos aterros sanitários etc. –, seja para custeio das operações – pagamento de pessoal, aquisição de material de consumo etc.
Apesar dessa necessidade, em muitos locais é comum a oferta do serviço à população, sem a cobrança pela coleta de resíduos. Em geral, “taxas de limpeza pública” são embutidas nos impostos prediais e territoriais e acumuladas no tesouro municipal, embora nem sempre sejam coerentes com os gastos reais. Seu uso, portanto, é decidido durante a votação do orçamento pelas câmaras municipais, o que nem sempre garante que estes recursos tenham a utilização prevista originalmente.
Além de gerar receita, a cobrança por esses serviços poderia servir de meio para transmitir mensagens à sociedade e educar a população quanto à necessidade de se reduzir a quantidade de resíduos gerados. Entretanto, quando a cobrança está embutida nos impostos territoriais, por exemplo, perde-se esse fator educativo. O sentimento de que gerenciar o lixo não custa nada permite o aumento inconsequente da geração dos RSUs. Além disso, o custo marginal é inexistente; gerando ou não resíduos, as pessoas pagam o mesmo valor.
Existem importantes críticas a tal posicionamento, uma vez que informar aos cidadãos os custos da coleta e disposição dos resíduos, pelos quais já pagam, poderia incentivar a redução da geração de resíduos (Denison e Ruston, 1990).
Nesse sentido, há muitos que defendem não apenas a cobrança por serviços de coleta de resíduos, mas que esta seja efetuada sob a forma de tarifa. Uma vez que tornaria não apenas mais transparente o uso do dinheiro, mas também porque teria a capacidade de induzir a diminuição da quantidade de resíduos gerada, no caso de se aplicar a cobrança progressiva pela geração de resíduos (Magalhães, 2009).
Com esse objetivo, diversos países – por exemplo, Alemanha, Bélgica, Estados Unidos, Finlândia, França, Holanda, Inglaterra, Itália, Luxemburgo e Nova Zelândia – cobram pela coleta de resíduos. Tais cobranças visam não apenas financiar o sistema, mas também incentivar a população a produzir menos resíduos (Fenton e Hanley, 1995). Esta cobrança, usualmente, recai apenas sobre os resíduos que são encaminhados para aterros ou incineradores, enquanto os resíduos coletados para posterior reciclagem não são cobrados. Esta arrecadação diferenciada também procura incentivar as pessoas a participarem dos programas de coleta seletiva. Todavia, embora a cobrança pelo serviço de coleta de resíduos gere benefícios financeiros e educativos, ela também apresenta alguns riscos e problemas.
A princípio, dado o cenário de baixa capacidade institucional e limitada estrutura de monitoramento, a cobrança por coleta de resíduos aumentaria a disposição ilegal, uma vez que isto reduziria os valores pagos na forma de tarifa (Fullerton, 1998; Miranda e Aldy, 1998). Embora experiências internacionais demonstrem que uma fiscalização inicial efetiva diminua a chance de disposição ilegal (Dewees e Hare, 1998), o histórico da gestão de RSU no Brasil demonstra que o controle é muito frágil no país para se esperarem resultados semelhantes.
Em segundo lugar, a cobrança de tarifas tende a tornar o gerenciamento mais complexo e a aumentar o custo administrativo do sistema. Além disso, pode haver aumento da irregularidade no fluxo de caixa. Na projeção deste, deve-se levar em consideração que o objetivo dos programas é reduzir a quantidade de resíduos, o que significa redução da receita. Por fim, outra dificuldade encontrada diz respeito aos domicílios multifamiliares.
A solução mais prática e utilizada em outros países é o uso de contêineres coletivos, cujo custo é rateado entre as pessoas (Wiedemann, 1999). Entretanto, a possibilidade de pessoas socializarem os custos da gestão de seus resíduos é grande, análogo à cobrança de água em edifícios, cuja conta é paga pelo condomínio.
Independente das experiências internacionais, a implantação de sistemas de cobrança pela gestão de resíduos sólidos no Brasil vinha, historicamente, sendo dificultada por questões legais. Principalmente devido à dificuldade de criar novos impostos ou de caracterizar a coleta de resíduos como serviço passível de cobrança por taxas ou tarifas.
Segundo a legislação, existem critérios bem definidos com relação à instituição de impostos, taxas e tarifas. Os impostos se distinguem dos demais tributos pela inexistência de uma atividade específica da administração ligada à exigência da prestação pecuniária; o imposto é arrecadado em benefício de toda a coletividade (Meirelles, 2001). Neste sentido, o imposto deve ser adotado para financiar atividades que não possam ser divididas ou atribuídas a um grupo específico.
Para a definição de taxas ou tarifas, por sua vez, é necessário que o serviço seja específico e divisível. O Código Nacional Tributário (CNT) define como serviço específico aquele que pode ser destacado em unidade autônoma de intervenção, de utilidade ou de necessidade pública. Desta forma, ele deve ser vinculado ao público ao qual se destina: “Deve-se entender por específicos os serviços destinados a determinada categoria de usuários, diversamente dos genéricos, que são prestados, ou postos à disposição, em caráter geral para toda a coletividade” (op. cit, p. 147). Ainda segundo o CNT, divisível seria o serviço suscetível de utilização, separadamente, por parte de cada um dos usuários.
A diferenciação entre taxa e tarifa, por sua vez, daria-se pela obrigatoriedade da utilização. Uma vez que “a taxa é impositiva para todos quantos possam usufruir tais serviços, ainda que não o desejem” (Meirelles, p. 146), “a tarifa é o preço público que a administração fixa, prévia e unilateralmente, por ato do Executivo, para as utilidades.
(…) sempre em caráter facultativo para os usuários” (op. cit., p. 151). Santos (1998) diferenciou, de forma resumida, taxa e tarifa pelo fato de a primeira ser decorrente de um serviço público necessário, tipicamente estatal, posto à disposição da população, sendo de pagamento compulsório, enquanto a segunda consiste na contrapartida de uma prestação contratual voluntária, sendo paga apenas por quem a utiliza.
A cobrança pela coleta de resíduos no Brasil
Com relação às experiências brasileiras, uma das estratégias de estimular a criação de sistemas de cobrança foi a Lei no 11.445/2007, que definiu a possibilidade de remuneração mediante cobrança dos serviços de saneamento básico, incluindo limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, na forma de taxas, tarifas e outros preços públicos. Para garantir que diferentes formas de tributação fossem experimentadas, o texto da lei define que as taxas e tarifas poderão considerar nível de renda, características dos lotes urbanos e peso ou volume médio coletado por habitante ou domicílio (Brasil, 2007).
Conforme apresentado na tabela abaixo, a edição de 2000 da PNSB indicava que 2.484 municípios cobravam pelo serviço de limpeza pública ou coleta de resíduos; desses, 2.310 (93%) faziam a cobrança por meio do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), 129 (5%) por taxa específica, treze (0,5%) por tarifa. Na edição de 2008, a PNSB não ofereceu a opção de resposta de pagamento junto com o IPTU, o que explica a redução significativa no número de municípios que realizam outra forma de cobrança. Independente disto, ao longo do período 2000-2008 houve um aumento significativo dos municípios que passaram a cobrar tarifas de limpeza pública, prática que deverá ser ainda mais estimulada pelas políticas federais (IBGE, 2002; 2010a).
Os dados da PNSB, dessa forma, indicam que, em 2008, 10,9% dos municípios brasileiros possuíam algum tipo de cobrança pelo serviço de gestão de RSU, dos quais 7,9% utilizavam a modalidade de tarifa. O Panorama do saneamento básico no Brasil estabelecia para aquele ano a meta de 11% dos municípios cobrando “taxa de lixo” (Heller, 2011); como o documento não especifica a modalidade de cobrança, pode-se considerar que a meta proposta foi atingida.
Embora a instalação de sistemas de cobrança seja importante, por si só ela não é suficiente para garantir a viabilidade econômica dos sistemas de gestão de RSU. Além de ser implantada, ela precisa ser eficaz e eficiente, sendo necessária a profissionalização destes sistemas e o correto controle financeiro e operacional. Em 2008, dos 152 municípios que responderam ao SNIS que realizavam algum tipo de cobrança pelo serviço de gestão de RSU, apenas dezenove (12,5%) apresentaram resultado positivo, sendo todos os demais deficitários (Brasil, 2010c). Esta realidade indica a necessidade de melhorar os sistemas de custeio e cobrança pelos serviços de gestão de RSUs.
Portanto, apesar de a cobrança pela gestão de resíduos sólidos parecer equacionada do ponto de vista legal, existe uma série de desafios práticos a serem superados. A princípio, seria necessário desenvolver formas de motivar os municípios a criarem sistemas de financiamento específicos para a gestão de resíduos sólidos. Em segundo lugar, existe a necessidade de se criarem e se divulgarem modelos de cobrança que possam ser adotados por municípios que vivam realidades diversas. Por fim, ainda existe o desafio de capacitar os gestores municipais para o gerenciamento dos custos de tais serviços, para garantir que as atividades relacionadas aos resíduos sólidos não sejam deficitárias. (Fonte: Relatório dos RSU – IPEA)
Em muitos municípios brasileiros, a cobrança pelo serviço de coleta de resíduos esta sendo feita de maneira inusitada e causando indignação da população. Confira no vídeo abaixo:
O vídeo abaixo pertence ao curso de Elaboração do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos segundo a Política Nacional de Resíduos Sólidos brasileira e foi liberado para efeito de demonstração. Nele é possível entender as considerações sobre a cobrança da chamada Taxa do Lixo e como esta pode ser feita.
E na sua cidade, como esta sendo feita a cobrança por esse serviço?
