Para se entender a evolução do controle social no Brasil, faz-se necessário mencionar aspectos ocorridos na história recente do País, especialmente no processo de redemocratização posterior ao fim do regime militar. Nesse sentido, a década de 80 é um marco importante, pois se caracterizou por um movimento intenso de luta pela ampliação dos mecanismos institucionais de diálogo entre o Estado e os cidadãos. A Constituição de 1988, elaborada sob forte influência da sociedade civil por meio de emendas populares, definiu a descentralização e a participação popular como marcos no processo de elaboração das políticas públicas, especialmente nas áreas de políticas sociais e urbanas.

Assim, a Constituição de 1988, também chamada de “Constituição Cidadã” por ser o texto constitucional mais democrático que o País já possuiu, consagrou um contexto favorável à participação dos cidadãos nos processos de tomada das decisões políticas essenciais ao bem-estar da população. Entre essas iniciativas podemos citar a instituição dos conselhos de políticas públicas. Nesses conselhos os cidadãos não só participam do processo de tomada de decisões da Administração Pública, mas, também, do processo de fiscalização e de controle dos gastos públicos, bem como da avaliação dos resultados alcançados pela ação governamental.

Portanto, o controle social é tema atual, de interesse tanto do Estado quanto da sociedade. Mais do que isso, o controle social tornou-se atitude concreta em muitas instâncias. Há uma diversidade de iniciativas acontecendo, seja no interior das instituições civis, seja nos organismos públicos, que procuram mostrar ao cidadão a necessidade de zelar pelo que é de interesse comum, pelo que é de todos.

Mecanismos de exercício do controle social

No Brasil, o controle social é um mecanismo pelo qual os cidadãos fiscalizam as ações governamentais, garantindo transparência e eficiência na gestão pública.

O controle social pode ocorrer tanto no planejamento como na execução das ações do governo.

• Controle social do planejamento orçamentário: O povo brasileiro decidiu que o Estado deve planejar suas políticas públicas em conjunto com os segmentos representativos da sociedade civil. Os instrumentos desse planejamento, definidos na Constituição Federal, são:
• Instrumentos de planejamento do Controle social do planejamento orçamentário definidos na Constituição Federal brasileira: O Plano Plurianual – PPA apresenta os critérios de ação e decisão que devem orientar os gestores públicos (Diretrizes); estipula os resultados que se busca alcançar na gestão (Objetivos), inclusive expressando-os em números (Metas) e delineia o conjunto de ações a serem implementadas (Programas).
• O PPA também indica os meios para se atingir os objetivos de um programa, podendo assumir a forma de projetos, atividades ou operações especiais (Ações). Projetos são trabalhos específicos, com prazo e produto final. Atividades são operações de um trabalho continuado, a fim de manter ações já desenvolvidas.
• Operações especiais são ações que, em tese, não contribuem para a manutenção das ações do governo, como o pagamento de servidores inativos.

A Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO dispõe sobre as metas e prioridades para a Administração Pública, os critérios para a elaboração da LOA, as alterações da legislação tributária e as formas de financiamento do orçamento. Dispõe ainda sobre política salarial e concursos públicos e estabelece os percentuais de recursos que serão descentralizados para os Poderes e Administração Indireta, como fundações, autarquias e sociedades de economia mista. Elege, a partir do PPA, os programas e metas físicas a serem executados, sempre no exercício seguinte ao de sua elaboração. A LOA se ocupa de definir as fontes de arrecadação, estimar as receitas e prever as despesas para o ano seguinte ao de sua elaboração.

É nela que o Programa de Trabalho do governo se apresenta de forma mais detalhada e objetiva, a ponto de seu não encaminhamento ao Congresso Nacional até 31 de agosto implicar em crime de responsabilidade do Presidente da República, conforme previsto no inciso III do § 2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), combinado com o art. 10 da Lei n.º 1.079/1950. Esses dispositivos também atingem os governadores e prefeitos.

O manejo da Lei Orçamentária Anual (LOA) deve obedecer aos princípios, definidos na Lei n.º 4.320/1964, conhecida como Lei das Finanças Públicas, que são: unidade, universalidade, anualidade, equilíbrio, publicidade, especialização, exclusividade e orçamento bruto.

O manejo da Lei Orçamentária Anual (LOA) no Brasil

De acordo com esses princípios, em cada exercício financeiro deve haver apenas um orçamento (unidade) para cada ente federativo, o qual deve abranger todas as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem realizadas (universalidade).

O orçamento deve tratar apenas de receitas e despesas, sendo permitida autorização de abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito (exclusividade). Deve ter vigência de um ano (anualidade) e cuidar para que as despesas não ultrapassem as receitas (equilíbrio). Deve ser publicado nos diários oficiais (publicidade), discriminar as receitas e despesas (especialização) e apresentar-se sem deduções (orçamento bruto).

A sociedade tem o direito e o dever de participar da elaboração desses instrumentos de planejamento da vida do Estado. No PPA, pode participar das reuniões de elaboração e apreciação, para que sejam contempladas suas necessidades no quadriênio a que o planejamento se refere.

Na LDO, igualmente, pode e deve participar da decisão que elege os programas a serem executados no exercício seguinte, pois somente assim será garantida uma governança democrática, que melhor atenda às necessidades da comunidade. A sociedade deve também participar da deliberação que aloca os recursos públicos para a execução do programa de trabalho do governo de sua unidade federativa.

Como vimos, essa decisão é impressa na LOA, a peça orçamentária mais concreta. A sociedade deve participar não apenas da elaboração dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA), mas, inclusive, do processo de apreciação e votação nas casas legislativas.

Controle social da execução das despesas públicas

Encerrada a fase de elaboração, apreciação, votação e aprovação das peças orçamentárias, inicia-se a fase de execução. É o momento da realização dos fins públicos estabelecidos na Constituição. Por isso, a sociedade deve se organizar para participar da gestão desses recursos, em conjunto com os agentes públicos.

Nosso ordenamento jurídico estabelece algumas regras para que as despesas não se realizem arbitrariamente. Essas regras estão contidas, principalmente, na Lei das Finanças Públicas, a Lei n.º4.320/1964, na Lei das Licitações, a Lei n.º 8.666/1993 e na Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar n.º 101/2000.

A Lei n.º 8.666/1993 estabelece, por sua vez, que as despesas devem ser efetuadas, sem privilegiar um ou outro fornecedor dos produtos, obras ou serviços. Isto é, o gestor público deve observar o princípio constitucional da isonomia (igualdade de todos perante a lei). Por outro lado, deve sempre selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, conjugando com razoabilidade os critérios de preço e técnica. Assim, as obras, serviços, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, devem ser, em regra, precedidos de licitação, que deve ser processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

Segundo a Lei n.º 4.320/1964, toda despesa efetuada na Administração Pública, de qualquer dos entes federativos (União, estados, Distrito Federal e municípios) deve seguir três estágios: empenho, liquidação e pagamento. O art. 58 desse estatuto informa que empenho é “o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição”.

Estágios obrigatórios para toda despesa efetuada na administração pública brasileira de qualquer ente federativo (União, estados, Distrito Federal e municípios)

Se o empenho é obrigação de pagamento, não é o pagamento propriamente dito. É preciso que a despesa empenhada seja liquidada. Conforme o art. 68 da Lei n.º 4.320/1964, liquidação é a “verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”.

Somente após essa fase o pagamento deve ser efetuado, mas não por qualquer pessoa, apenas por despacho de autoridade competente, em documentos processados pela contabilidade do órgão realizador da despesa.

Por isso, após participar da elaboração das peças orçamentárias, a sociedade deve acompanhar de perto a execução das despesas públicas, nas três fases descritas acima, para evitar desvio e desperdício dos recursos públicos.

Fonte: Olho Vivo no dinheiro público – Controle Social – Controladoria-Geral da União do Brasil

Dica do Portal: O setor de resíduos sólidos é um dos preferidos por políticos corruptos para a lavagem de dinheiro e atos de corrupção em geral. É extremamente necessário que a população acompanhe e fiscalize a administração pública municipal para evitar abusos.